Para analizar el desarrollo de la violencia terrorista de organizaciones nacionalistas, de la Calle y Sánchez Cuenca proponen un modelo teórico con dos variables: el nivel de selección de las víctimas y la estrategia de los grupos terroristas5.

Para la selección de las víctimas, Calle y Sánchez Cuenca distinguen cinco tipos de asesinatos: los selectivos -basados en el comportamiento de la víctima, teniendo en cuenta, por ejemplo, su supuesta colaboración con las fuerzas de seguridad o su implicación en organizaciones consideradas enemigas-; los genéricos -justificados por la profesión de la víctima, como en el caso de los miembros de las fuerzas de seguridad; los indiscriminados; los colaterales -no intencionados o perpetrados habitualmente durante un atentado planificado-; y los erróneos -con frecuencia relacionados con información equivocada sobre el objetivo-.

En cuanto a la estrategia, Calle y Sánchez Cuesta definen los asesinatos de desgaste y los llevados a cabo para mantener el control. Los primeros van dirigidos contra el Estado y se materializan atacando a las fuerzas de seguridad, consideradas habitualmente «de ocupación», y a funcionarios o a personas civiles -jueces, funcionarios de prisiones, políticos, etc.-, percibidos como representantes del Estado y responsables del mantenimiento del statu quo. Los segundos se dirigen a frenar comportamientos que pueden dañar la seguridad de la organización terrorista -desertores, arrepentidos o empresarios que se niegan a caer en la extorsión- y a ganar adeptos interviniendo en problemas sociales relacionados con el tráfico de drogas a pequeña escala o con causas medioambientales. En Irlanda del Norte existirían también los crímenes sectarios debidos a motivos político-religiosos. Todos ellos estarían condicionados por los recursos disponibles y por los índices de apoyo de sus seguidores (Calle y Sánchez Cuenca, 2006).

En lo que respecta a ETA, plasmó su estrategia en documentos internos como el Manual de formación / Formazio Eskuliburua, redactado por ETA militar en 1976 y dirigido a ETA político-militar, que había solicitado a la primera instrucciones sobre su forma de actuación. El texto resumía la dinámica de selección de víctimas practicada desde 1968 y que se mantendría durante los «años de plomo»6.

ETAm argumentaba que ambas organizaciones debían cumplir una función estratégica, basada en la consecución de los objetivos políticos establecidos en la Alternativa Kas7, y otra táctica, basada en una acción militar orientada en este sentido. Para ello planteaba «una acción armada de carácter ofensivo» dirigida contra «las fuerzas e instituciones represivas». Entre ellas se incluían los «cuerpos represivos» -Guardia Civil, Policía y sus «colaboradores»- y los «poderes reales» o «poderes fácticos» -las fuerzas armadas-8. En definitiva, proponía llevar a cabo asesinatos encuadrados en la categoría de genéricos y dirigidos a amedrentar al Estado, provocando una espiral de acción-reacción-acción.

Esta dinámica parece cumplirse con el primer asesinato premeditado de ETA, el del jefe de la Brigada de Investigación Social de San Sebastián, Melitón Manzanas, el 2 de agosto de 1968. Julen Madariaga, uno de los fundadores de la organización, había amenazado a Manzanas y a otros policías en 1962 -«Pagarán caro sus crímenes. No son bravatas»- y Biltzar Ttipia (pequeña asamblea) de ETA había decidido su asesinato en una sesión el 2 de junio de 1968. Los planes de la organización se trastocaron por el asesinato no planificado del guardia civil José Antonio Pardines Arcay, quien se convertiría en su primera víctima mortal el 7 de junio de 19689. Poco después la cúpula de ETA determinó que era el momento de atentar «contra aquel que mejor encarnaba a la represión en la mente del pueblo», en una estrategia calculada para recabar el apoyo de quienes personificaban la represión policial en la figura de Manzanas (Fernández Soldevilla, 2016, p. 166).

Tras ambos asesinatos, la fuerte represión del régimen de Franco medró sus estructuras, siguiendo el patrón de acción-reacción-acción que preveía la organización. En el transcurso de una operación policial se produjo el tercer crimen. La víctima fue el taxista Fermín Monasterio, que se negó a trasladar en su vehículo al etarra Miguel Echeverría al levantar sus sospechas por encontrarse herido. De acuerdo con la clasificación utilizada, se trató de un asesinato selectivo motivado por el hecho de que la víctima no siguió las órdenes de los terroristas. A medida que avanzan los años setenta, ETA adopta una estrategia de desgaste que eleva significativamente sus picos de violencia, siendo 1980 el año con mayor número de víctimas mortales, con un total de 98 (Alonso Pascual et al., 2010, p. 253).

Al igual que la de ETA, la estrategia del IRA respondía al patrón de guerra de desgaste contra el Estado, lo cual mantenía la lógica que movía la actividad de la organización: utilizar la violencia para forzar la expulsión de los británicos de Irlanda del Norte. En sus esquemas no entraba la destrucción del enemigo, sino causarle el mayor daño posible. El Green Book, un documento interno de obligada lectura para los potenciales militantes, afirmaba que atentar causando el mayor número de muertes y daños posibles, llevar a cabo una campaña de atentados con bomba contra intereses económicos, poner en marcha una campaña de propaganda a nivel nacional e internacional y presentar el territorio como ingobernable formaba parte de la estrategia dirigida a hacer insostenible la presencia británica en Irlanda del Norte.

Esta estrategia se desarrolla bajo condicionantes como la disponibilidad de recursos y especialmente el apoyo de la población. El modelo de de la Calle y Sánchez Cuenca plantea que la proporción de ataques indiscriminados depende del nivel de apoyo popular que reciba la organización y que cuanto mayor es dicho apoyo, más indiscriminados son los ataques. En otras palabras, la crudeza de los atentados se ajusta a los niveles de radicalización de los simpatizantes de la organización. No obstante, existe el riesgo de que los adeptos menos radicales se alejen de la línea de acción por su repulsa a ese tipo de ataques (Calle y Sánchez Cuenca, 2006).

John Stephenson, líder del IRA en 1969, explicó en sus memorias que ningún movimiento de resistencia en la historia había tenido éxito luchando por la «libertad nacional» sin algún daño colateral, pero admitía que el interés republicano por mantener el apoyo popular pasaba por causar el menor daño posible (Gambetta, 2005, pp. 219-220). Sin embargo, esto se contradice con los primeros atentados con bomba perpetrados en Belfast -dos muertos y cien heridos en un restaurante en 1972- o con el conocido como claudy bombing -nueve muertos tras la explosión de tres coches bomba-. A partir de 1974, cuando el IRA extendió sus ataques al Reino Unido en su particular venganza contra los británicos por negarse a negociar, varias bombas estallaron en dos pubs en Birmingham, matando a diecinueve personas. «En una zona de guerra es necesario forzar al movimiento republicano a una completa y total confianza en el apoyo de la gente», afirmó en un discurso Gerry Adams en 1977.

En Irlanda del Norte la importante presencia de grupos parapoliciales unida a los excesos cometidos por los miembros del Ejército, la existencia de un conflicto sectario que hacía patente una sed de venganza, y el contexto sociopolítico en el que los católicos han sido una minoría en un sistema dominado por los protestantes con ciertas dinámicas discriminatorias facilitaba la asimilación de atentados indiscriminados. Esta situación difiere en el caso de ETA. Su primer atentado indiscriminado fue la bomba colocada en la cafetería Rolando, en la madrileña calle del Correo, el 13 de septiembre de 1974. El objetivo eran los policías de la cercana Dirección General de Seguridad que acudían habitualmente al establecimiento. Sin embargo, solo una de las trece víctimas mortales del ataque resultó ser policía. ETA no reconoció la autoría del atentado y más tarde admitiría en documentos internos que este tipo de ataques, unidos a la posterior llegada de la transición democrática, habían «situado al pueblo en una posición más crítica contra nuestra acción». La desafección «obligaba a un tipo de acción extremadamente selectiva» que se completaba con otras «más ejemplares, ya que de lo contrario estaría en cuestión incluso la capacidad militar de ETA» (Gambetta, 2005, pp. 219-220). Por tanto, las críticas populares por los atentados indiscriminados en los que se contaban víctimas civiles habían llegado hasta la cúpula de la organización y frenado este tipo de acciones. Pese a ello, en términos de discurso público, ETA evitó cualquier referencia a la existencia de un conflicto ético surgido del uso de la violencia y construyó para sus simpatizantes un argumentario destinado a evitar críticas externas y a trasladar la responsabilidad de sus actos al enemigo (Varela Rey, Rodríguez Caballeira y Martín Peña, 2013, p. 93).

Hasta 1992 ETA mantuvo la estrategia esbozada en su Manual de formación: los cuerpos de seguridad fueron su objetivo principal junto a colectivos como funcionarios de prisiones, empresas de capital francés, representantes del poder económico español o los acusados de «txibatos» o informadores de las fuerzas de seguridad del Estado. A lo largo de su historia, el 58% de las víctimas de ETA fueron miembros de las fuerzas de seguridad y del Ejército, mientras que el 42% fueron civiles.

En Irlanda del Norte, sociedad profundamente dividida que ya había experimentado otros estallidos de ataques sectarios, los elevados niveles de violencia de finales de los sesenta y principios de los setenta fueron respondidos con políticas de seguridad, con el desplazamiento del Ejército y con el aumento de estrategias paramilitares, lo que instaló a finales de la década el conocido como «nivel aceptable de violencia» que, aunque alto y estable a lo largo del tiempo, nunca volvió a alcanzar las elevadas cotas de principios de los setenta (Smyth, 2000, p. 7). El 33% del total de víctimas de los troubles fueron civiles católicos, y el 19% civiles protestantes, lo que supone que el 52% de las víctimas fueron civiles. En los «años de plomo» el patrón se repite: el 34% eran civiles católicos, y el 19% civiles protestantes, lo que implica que el 53% de las víctimas durante los «años de plomo» eran civiles.

En la década de los noventa ambas organizaciones cambiarían de estrategia, empujadas en buena medida por su debilitamiento y escasez de recursos, y optarían por la idea del frente nacionalista, que el IRA inició en 1994 y ETA al año siguiente. Esta nueva línea se basa en la idea de que la independencia se alcanzará mediante la presión política de todas las fuerzas nacionalistas (Calle y Sánchez Cuenca, 2004), al tiempo que se amplían los objetivos de los ataques, incluyendo a los civiles.

En España la emergencia de las víctimas se retrasó con respecto al resto de Europa hasta los años noventa, cuando el activismo de las propias víctimas y ciertos acontecimientos como el asesinato de Miguel Ángel Blanco manifestaron el ostracismo al que las instituciones públicas y la sociedad las habían relegado. Rodríguez Uribes define varias etapas en lo que a la atención institucional a las víctimas se refiere: la negación, la compasión, la solidaridad y «el tiempo de los derechos» (Rodríguez Uribes, 2013, pp. 117-190).

La negación se prolonga desde el inicio de la actividad de ETA hasta mediados de los ochenta, cuando surgen las primeras manifestaciones públicas a favor de las víctimas del terrorismo. Mientras los damnificados viven un período de irrelevancia política, moral, social y jurídica (Rodríguez Uribes, 2013, pp. 117-190), ETA y su entorno ponen todos sus esfuerzos en instalar en la sociedad un discurso legitimador del terrorismo. Como contrapunto en 1981 tres mujeres fundaron la Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT), primera entidad que representaba los derechos de los damnificados por la violencia terrorista, con Ana María Vidal Abarca al frente10.

En el País Vasco, donde el miedo resultaba una barrera fundamental para la oposición pública al terrorismo, hubo que esperar hasta finales de la década de 1980 para que Cristina Cuesta creara la primera asociación en defensa de las víctimas, la Asociación por la Paz11. Desde entonces, y en especial desde la segunda mitad de la década de los noventa, el activismo de las víctimas ascendió de forma continuada, llegando a influir de forma determinante en las políticas públicas dedicadas al colectivo. Además, en 2002 se creó la Fundación de Víctimas del Terrorismo (http://fundacionvt.org/).

En el ámbito legislativo las primeras medidas fueron decretos de pensiones extraordinarias aprobados entre finales de los años ochenta y principios de los noventa. Destaca el real decreto ley 3/1979, de 26 de enero, de protección de la seguridad ciudadana, cuyo artículo 7 declaró a las víctimas por primera vez indemnizables de los daños sufridos a consecuencia de actos “cometidos por persona o personas integradas en grupos o bandas organizados y armados y sus conexos”. Al ser la mayoría de las víctimas hasta entonces miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, se les habían aplicado las normas que afectaban a los fallecidos en actos de servicio. Más tarde dos leyes fijarían el sistema indemnizatorio hasta 2011: la ley 13/1996 de medidas fiscales y del orden social, que sistematizaba y actualizaba para el futuro una primera compensación, y la ley 32/1999 de solidaridad con las víctimas del terrorismo, la primera que se promulgó con una mención expresa, 31 años después del primer crimen de ETA, que recogía el régimen extraordinario y de reconocimiento y aseguraba una segunda ayuda vinculada a la responsabilidad civil por el delito, estableciendo el cobro de indemnizaciones independientemente de que el condenado se declarase insolvente (Rodríguez Uribes, 2013, p. 148)12. Hasta 2016 el Estado había abonado a las víctimas del terrorismo en concepto de indemnizaciones y ayudas un total de 123.271.929 euros13.

No obstante, la norma más relevante es la ley 29/2011, de 22 de septiembre, de reconocimiento y protección integral a las víctimas del terrorismo, aplicable de forma retroactiva a todos los actos terroristas perpetrados desde el 1 de enero de 1960. La ley aspira a «un apoyo integral» que se dice «inspirado por los principios de memoria, dignidad, justicia y verdad» y confiere a la víctima un estatus normativo que comporta obligaciones vinculantes para el Estado (Muñoz Escandell, 2017, pp. 25-32). Además define de forma clara quiénes son considerados víctimas del terrorismo a efectos de derechos y prestaciones -personas fallecidas o que han sufrido daños físicos o psíquicos como consecuencia de la actividad terrorista- y reconoce el derecho a la justicia gratuita, así como medidas para consagrar el «principio de mínima lesividad en el desarrollo del proceso penal». En esta ley se establece la creación de dos órganos dedicados a la atención a las víctimas -la Oficina de Información y Asistencia a las Víctimas del Terrorismo de la Audiencia Nacional y la Dirección General de Apoyo a Víctimas del Terrorismo del Ministerio del Interior- y por primera vez se hace referencia a la memoria, estableciendo en el artículo 57 la creación de un Centro Nacional para la Memoria de las Víctimas del Terrorismo (http://www.memorialvt.com/memorial-presentacion/), que finalmente se articuló en 2015 con la constitución de la Fundación Centro para la Memoria de las Víctimas del Terrorismo14.

Pese a que el sistema español de atención a las víctimas del terrorismo es reconocido a nivel europeo, los damnificados mantienen reclamaciones que en buena medida recoge un informe de la defensora del pueblo de 2016 (https://www.defensordelpueblo.es/wp-content/uploads/2016/12/VictimasETA.pdf)15. Entre ellas destacan el elevado grado de impunidad -entre en el 30% y el 40% de los crímenes de ETA-, la ausencia de derecho al voto para los desterrados del País Vasco y Navarra por causa de ETA, la diferencia indemnizatoria entre las víctimas con sentencia judicial y las que carecen de ella o la dispersión de archivos en los que se encuentra documentación relevante sobre los crímenes de ETA. Estas reclamaciones se unen a otras insatisfechas como la prohibición de los homenajes públicos a condenados por terrorismo en el País Vasco y Navarra, en los que se ha documentado la presencia frecuente de menores, con los consiguientes riesgos de «radicalización violenta»16.

Las víctimas de los troubles no recibieron atención política e institucional hasta que comenzaron las conversaciones que dieron lugar al Acuerdo del Viernes Santo de 1998. Hasta entonces y desde 1964 el Reino Unido había establecido un sistema estatal de indemnización de los daños de origen delictivo -Criminal Injuries Compensation Scheme (CICS)- dedicado a compensar a víctimas de actos violentos que tuvieran lugar dentro de las fronteras del país, incluidos los actos terroristas. Su regulación legal tardó en llegar más de treinta años, cuando en 1995 se aprobó la ley de indemnización de daños penales -Criminal Injuries Compensation Act (CICA) (Muñoz Escandell, 2017, p. 57)-. En marzo de 1995 el gobierno británico había pagado un total de 1.119.585.000 libras en concepto de indemnizaciones relacionadas con los troubles, 300.516.000 libras por daños a la propiedad y 814.219.000 libras por daños personales, en el marco de un sistema considerado insuficiente para aquellos que habían perdido seres queridos o que habían resultado heridos (Smyth, 2000, p. 15).

Con los Acuerdos del Viernes Santo, los negociadores comenzaron a hacer concesiones en torno a los presos, convertidos en un factor crucial. El gobierno de Tony Blair, previendo las críticas de las víctimas, se anticipó disculpándose y presentando el ansiado objetivo de la paz como una justificación para realizar determinadas cesiones. La liberación de los reclusos, un proceso que había comenzado en 1995, continuó y las víctimas –que, a diferencia de lo que sucedió en España, hasta entonces no se habían organizado- comenzaron a demandar servicios relacionados con la atención psicológica. Los servicios sociales elaboraron entonces el primer estudio sobre las consecuencias de los troubles en las víctimas (Department of Health and Social Services, 1998) cuyo estatus no estaba regulado. Todo ello supuso una presión creciente sobre el gobierno británico, que se vio obligado a afrontar la cuestión de los supervivientes (Smyth, 2000, p. 15).

Se realizaron entonces dos estudios convertidos en referencia: We will remember them, dirigido por Sir Kenneth Bloomfield en 1998 por encargo de la Comisión de Víctimas de Irlanda del Norte, y The cost of the Troubles Study en 1999, un trabajo encargado a un grupo multidisciplinar que realizó una amplia labor de investigación cualitativa y cuantitativa. El estudio arrojó conclusiones relevantes acerca del alcance de lo sucedido: alrededor de 3.600 personas habían sido asesinadas, lo que implicaba que al menos 6.800 ciudadanos habían experimentado la pérdida de un familiar directo, y alrededor de 40.000 habían resultado heridas; el 91% de los muertos eran hombres y el 53% tenía menos de 29 años. El estudio adelantaba una reflexión que explicaría discrepancias posteriores en el ámbito de las víctimas: existía una «superposición» entre las categorías de «víctima» y «perpetrador», de manera que algunas víctimas se unieron a organizaciones paramilitares al menos parcialmente debido a su experiencia como damnificados (véase The cost of Troubles Study. Final Report).

Este extremo supone, con las distancias de los contextos, una diferencia clave respecto a España, donde las víctimas nunca formaron parte de grupos parapoliciales ni utilizaron la violencia contra quienes la habían ejercido en su contra17. Por ello, en el ámbito de la legislación estatal en torno a las víctimas nunca se abrió el debate sobre la definición de ‘víctima’, una cuestión que en Irlanda del Norte era y sigue siendo central y motivo de agrias discrepancias: fijar esta definición implica, por un lado, establecer un determinado relato del pasado y, por otro, determinar quiénes son las personas que tienen derecho a compensaciones económicas.

La primera definición de ‘víctima’ la dio Bloomfield, que optó por el enfoque resumido en la frase «we are all victims», basado en que nadie que viviera en Irlanda de Norte durante los troubles pudo «escapar a algún nivel de daño». Smyth cuestiona que Bloomfield adoptara una postura en su opinión neutral que no tiene en cuenta razones empíricas, morales, políticas o prácticas que demostrarían que no todos pueden ser considerados víctimas. Afirma que las culturas contemporáneas de lealistas y republicanos están basadas en el victimismo, lo que les reporta ventajas porque la víctima per se merece simpatía, apoyo e intervención de otros para vencer al responsable de su situación. En esta lógica, cualquier ataque perpetrado por una víctima puede ser presentado como un acto de autodefensa y, por tanto, ser justificado (Smyth, 1999, pp. 27-40).

A ello se une el concepto de ‘sufrimiento’, también presente en la definición de Bloomfield. Smyth asegura que el sufrimiento no es una condición suficiente para otorgar la condición de víctima y pone el ejemplo de la esposa de un prisionero que sufre por la situación de su marido, pero ello no la convierte en un referente moral. La autora advierte que en sociedades profundamente divididas resulta difícil que una parte reconozca el sufrimiento de la otra y que las posturas entre los colectivos de víctimas pueden divergir. En el caso de España el sufrimiento no entra a formar parte del debate hasta que se produce un cambio de paradigma y las víctimas pasan de ser vistas como las consecuencias del conflicto a ser vistas como un colectivo que ha padecido un daño injusto. Esta nueva situación conlleva dos consecuencias: por un lado, las víctimas se convierten en figuras incómodas en tanto que sus demandas de reparación no encajan con la tendencia generalizada hacia el olvido; por otro, surge la figura del perpetrador, a quien una parte de la sociedad sigue considerando un héroe (Castells Arteche, 2017).

Discusiones aparte, la definición de ‘víctima’ que opera hoy en Irlanda del Norte es la que contiene la Orden de Víctimas y Supervivientes de Irlanda del Norte (Victims and Survivors Northern Ireland Order) de 2006, que establece que deben ser considerados como tales los heridos física o psicológicamente, aquellos que proporcionan cuidados a los anteriores debido a un acto violento y aquellos que han perdido a un familiar directo a consecuencia de algún acto violento. Esta definición ha permanecido inamovible desde 2006, pese a las voces críticas que argumentan que, dada la amplitud de la redacción, en la práctica supone una igualación entre víctimas y verdugos. En la actualidad, la estructura de apoyo a las víctimas se sustenta en un sistema tripartito formado por el Servicio de Víctimas y Supervivientes (Victims and Survivors Service), la Comisión para las Víctimas y Supervivientes de Irlanda del Norte (Commission for Victims and Survivors Northern Ireland, CVSNI) y el Forum de Víctimas y Supervivientes (Victims and Survivors Forum). El trabajo de los dos primeros está supervisado por la Unidad de Víctimas y Supervivientes (Victims and Survivors Unit), perteneciente al gobierno de Irlanda del Norte. El Victims and Survivors Service se encarga de la asistencia a las víctimas y de dar financiación a otros grupos que atienden necesidades específicas. El movimiento asociativo creció tarde y rápido, de manera que el 75% de las asociaciones se fundaron después del alto el fuego de 1994. Su división en asociaciones nacionalistas, unionistas o transversales es un reflejo de la dinámica vigente durante los troubles (Argomaniz, 2017).

Otras de las reclamaciones de las víctimas, al igual que en el caso vasco, tienen que ver con la impunidad. El Acuerdo del Viernes Santo establecía que si alguien era hallado culpable de un asesinato cometido antes de 1998, podía ser condenado y enviado a prisión por un período máximo de dos años. Durante el segundo de esos dos años podía ser liberado para reintegrarse en la sociedad. Además Funston denuncia que el Estado se niega a reabrir investigaciones sobre crímenes y que los responsables, ya sean republicanos o lealistas, se niegan a colaborar con las víctimas para que puedan saber la verdad, negándoles el derecho a la justicia y a la verdad18. Se trata de un nuevo ejemplo de victimización secundaria.