Los recientes avances en ingeniería genética utilizan nucleasas de diseño dirigidas al sitio (SDNs, en sus siglas en inglés, Site Directed Nuclease), que permiten orientar la edición a los genes de interés (Wolt, Wang y Yang, 2016). Técnicas como las Zinc Finger Nucleases (ZFNs) y las Transcriptional Activator-Like Effector Nucleases (TALENs) orientan la edición al gen objetivo a través de nucleasas programables obtenidas del dominio de unión de ADN basado en proteínas (Wolt, Wang y Yang, 2016). La herramienta conocida como Clustered Regularly Interspaced Short Palindromic Repeats (CRISPR), en cambio, utiliza un único ARN guía para dirigir la endonucleasa derivada de una bacteria (Cas9). El descubrimiento en 2012 del potencial de la asociación CRISPR-Cas9 para editar el genoma, marcó un antes y un después en la historia de la ingeniería genética. Cuatro características vuelven revolucionaria a esta tecnología: (1) accesibilidad, no requiere demasiados conocimientos ni grandes inversiones en infraestructura o herramientas moleculares; (2) eficiencia, produce un elevado porcentaje final de secuencias modificadas en un lugar concreto; (3) especificidad, induce modificaciones precisas con pocos efectos secundarios indeseados; y (4) versatilidad, rápidamente aparecieron variantes para ejercer un mayor control de la técnica y adaptarla a los requerimientos de cada investigador (Santaló Pedro, 2017). CRISPR «es más precisa, más barata, más segura y más accesible técnicamente» que las ZFNs y las TALENs (Polcz y Lewis, 2016, p. 415). Cualquiera puede comprar en internet un CRISPR kit por menos de 200 dólares, por lo que la técnica rápidamente comenzó a utilizarse en todo el mundo. Esta popularización fue interpretada como un proceso de democratización en el acceso a la edición genómica, al eliminar algunas de las tradicionales barreras al ingreso (Polcz y Lewis, 2016), al punto de empezar a alterar la gobernanza de la biotecnología (Martin et al., 2020).

Las nuevas técnicas de mejoramiento (NBT, en sus siglas en inglés) (Whelan y Lema, 2019) o la edición genómica mediante nucleasas diseñadas (GEEN, en sus siglas en inglés) permiten realizar diferentes intervenciones sobre los organismos que pueden o no incluir la introducción de ADN exógeno ¹ . Esto implica que el organismo resultante puede ser transgénico o no. En última instancia, ello será determinado observando el proceso utilizado y/o los atributos del organismo. Las dificultades para definir los tipos de edición se trasladaron rápidamente a una preocupación por la legislación. La reacción inmediata de los gobiernos fue revisar sus normativas para analizar si estas nuevas técnicas estaban contempladas y cómo. Las posturas se dividieron mayoritariamente entre quienes sostienen que todo organismo editado genéticamente debe evaluarse con el mismo rigor que un OGM, incorpore o no ADN exógeno; y quiénes proponen evaluar caso por caso a los organismos que resultan de la aplicación de distintas técnicas de GEEN, distinguiendo aquellos que efectivamente incluyen ADN exógeno de los que no, y que entonces no difieren sustantivamente de un organismo que pudo obtenerse mediante otras técnicas convencionales de cría o cultivo (Duensing et. al., 2018). En este artículo referiremos a los organismos editados (GE) distinguiéndolos de los transgénicos, para los que reservamos la categoría de OGM, por lo que cabe aclarar que estos últimos podrían producirse también con NBT o GEEN como ZFN, TALEN o CRISPR-Cas9.

Apoyándose en la misma distinción técnica y terminológica, Argentina fue el primer país del mundo en establecer que los GE (no transgénicos) no estarán contemplados por la normativa para OGM (Whelan y Lema, 2019). Esta decisión es central, porque el marco normativo sobre las biotecnologías históricamente condicionó el destino de la I+D+i y su aplicación al sector agropecuario. En ese contexto, la desregulación de los editados es un esfuerzo deliberado de los funcionarios del Estado por intentar revertir ciertas relaciones de dependencia, pero en un mundo donde la posibilidad de controlar las prácticas unilateralmente se desvanece y el destino de la I+D+i y sus aplicaciones alcanza escala global. Dicho de otro modo, así como las leyes no solo producen efectos fronteras adentro, tampoco logran determinar el destino de las prácticas: estas descansan en una serie de factores culturales, sociales, económicos y decisiones geopolíticas, conformadas por las acciones y omisiones de distintos actores interesados, que llamaremos regulación. Así, este trabajo indaga en el uso pragmático que el Estado argentino hace de la legislación sobre biotecnología, indagando sus límites y posibilidades como estrategia de fomento a la I+D+i en el sector. Asimismo, se propone comprender las instancias intermedias entre la legislación y otras formas de regulación.

En términos materiales y simbólicos, el campo siempre fue central para la historia argentina (Hernández, 2007). Durante la década de 1970, las transformaciones tecnológicas asociadas a la revolución verde y las mejoras en los precios internacionales de la soja consolidaron el dinamismo del sector agrícola, que recuperó su lugar privilegiado en la canasta exportadora (Bisang, 2007). Se produjo un enorme incremento en su productividad, gracias al desarrollo comercial de la soja y la utilización del método de siembra directa (Bisang, 2007). Esto revitalizó también la I+D científico-tecnológica aplicada al campo, del que ya no solo se esperaba que abasteciera al mercado interno de materias primas y alimentos, sino también que fuera el motor del proceso de acumulación, proveyendo las divisas que permitieran expandir el desarrollo industrial (Barsky y Gelman, 2009). El Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) estuvo a cargo de los planes de modernización del campo, y también se transformó durante el proceso: reorientó la generación de tecnología al interés por mejorar la productividad, y su público objetivo pasó de la familia rural al productor viable, con capacidad económica para asimilar los paquetes tecnológicos (Calandra, 2009).

Durante la década de 1980, se anunciaba «un nuevo paradigma tecnológico basado en los desarrollos biotecnológicos […] como una “ventana de oportunidad” para los países en vías de desarrollo con cierta tradición de investigación en ciencias biológicas» (Thomas, Fressoli y Gianella, 2011, p. 116). La biotecnología se convertía en uno de los focos predilectos de las políticas públicas de fomento científico-tecnológico. En ese marco, Argentina fue pionera en adoptar los transgénicos: en 1996 aprobó la comercialización y producción de semillas de soja transgénica, y comenzó a sembrar la primera variedad de soja OGM resistente al glifosato, la Roundup Ready (RR) de la empresa Monsanto (Bilañski, 2022). Esta modificación permitía utilizar un único pesticida que ya no dañaría la planta. La adopción del paquete tecnológico se articuló con la siembra directa y transformó la práctica agrícola, reduciendo sustantivamente los tiempos, costos de personal y gastos fijos dedicados a cada campaña (Hernández, 2007). Así, la biotecnología vegetal evidenció un rápido desarrollo. Al extender la frontera cultivable, «reducir los costos del control de malezas y disminuir los ciclos de laboreo (incentivando el doble cultivo sobre la misma tierra en una campaña agrícola), se aumentó radicalmente la productividad agraria» (Arancibia, 2012, p. 83). La RR que para la temporada 1996/1997 representaba solo el 0,07% del cultivo de soja en el país, alcanzó el 80% en 1998/1999 (Vara, 2004).

La soja transgénica representa del 20 al 25% de las exportaciones argentinas (Craviotti, 2017), constituyendo un componente central de su inserción en la división internacional del trabajo. Entre 2007 y 2011 la transferencia de los productores al Estado representó alrededor del 46% del total de las ventas, arrojando un promedio anual de 4,7 mil millones de dólares, gracias a los impuestos a la exportación y las restricciones a la exportación de bienes salarios (Freytes y O’Farrell, 2017). Con ello, la contribución del sector agrario a la recaudación total de impuestos al comercio exterior pasó del 4% en 2001 al 18% en 2007, y se volvió clave para la recuperación económica de un país en crisis (Córdoba, 2019).

De este modo, los transgénicos se volvieron un elemento clave de la estructura económica y redistributiva argentina, mientras consolidaban una dependencia respecto de los proveedores de los paquetes tecnológicos. La centralidad se reflejaba en los laboratorios: en la década de 1990 había decenas de proyectos de I+D con transgénicos, pero la creciente vocación por monetizar la innovación desarrollando productos comercializables pronto evidenció los obstáculos para que esos resultados salieran del laboratorio (Bilañski, 2022). Ambas cuestiones se explican por el marco legal que se estableció para los OGM.

Durante la década de 1990 se crearon diversas instituciones gubernamentales a cargo de la evaluación y control de las investigaciones biotecnológicas; y de la liberación y/o utilización de sus productos. A pesar de sucesivos cambios de nombre y estatuto, son la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca (SAGyP) y/o el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP) quienes elaboran las normas y políticas vinculadas a las biotecnologías. En 1991, bajo la órbita de la SAGyP, se creó la Comisión Nacional Asesora de Biotecnología Agropecuaria (CONABIA), que se convirtió en el organismo más importante en la materia.

CONABIA formuló la normativa sobre OGM y estableció las evaluaciones a las que deben someterse. Estas últimas las realiza el desarrollador y luego las presenta ante los organismos estatales correspondientes: la evaluación de los riesgos para los agroecosistemas, el diseño de las medidas de bioseguridad y el manejo de riesgos están a cargo de CONABIA; la evaluación de aptitud alimentaria para el consumo humano y/o animal del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA); la fiscalización del desarrollo de las actividades la realizan el Instituto Nacional de Semillas (INASE) y el SENASA; y finalmente el dictamen sobre los impactos productivos y comerciales depende de la Dirección de Mercados Agrícolas del MAGyP.

Mientras Argentina y otros países establecían normativas para garantizar la inocuidad de los transgénicos y los mecanismos apropiados para su control, otras regiones no alcanzaban semejante consenso. Con el argumento de proteger a sus consumidores, en 1998 la Unión Europea (UE) decidió provisoriamente dejar de aprobar la comercialización de nuevos OGM en su territorio (Bilañski, 2020). La suspensión duraría hasta determinar la inocuidad de los OGM o desarrollar mecanismos apropiados para su seguimiento. Así, quedaba virtualmente prohibida en Europa la comercialización de transgénicos o derivados, a excepción de los que ya habían aprobado previamente (Poth, 2013). Esta situación se prolongó durante seis años y repercutió con fuerza en Argentina, que veía comprometidas sus exportaciones. Fue en respuesta a ello que creó la Dirección de Mercados Agrícolas, cuya función es evaluar el posible impacto de los productos en los mercados internacionales (Poth, 2013).

Con esta incorporación, Argentina consolidaba una “política espejo”, que implica que sólo aprobaría la producción y comercialización de aquellas semillas transgénicas ya aprobadas por los mercados europeos (Vara, Piaz y Arancibia, 2012, p. 148). Esa estrategia, que le permitió continuar exportando a Europa, le imprimió un carácter periférico a su sistema regulatorio, al asumir una posición dependiente de los países centrales (Pellegrini, 2014). En sintonía, Argentina estableció un marco legal flexible para las biotecnologías, que permitió a la normativa nacional adaptarse rápidamente a los cambios políticos y económicos, al componerse de resoluciones de Secretarías y Ministerios, o decretos presidenciales, evitando llegar a las instancias deliberativas del poder legislativo (Bilañski, 2020).

Aunque las evaluaciones buscan garantizar la seguridad de los resultados de la I+D con transgénesis -y, con ello, favorecer su inserción comercial-, son tan extensas y onerosas que solo pueden afrontarlas unas pocas empresas multinacionales. Como resume Pellegrini:

De este modo, una vez que el potencial de la transgénesis fue evidente y comenzaron a imponerse complejas evaluaciones para comercializar sus productos, los costos se incrementaron hasta volverse inaccesibles para casi todas las instituciones de investigación argentinas. Algunas pudieron respaldar sus pesquisas, pero no las evaluaciones para su producción masiva, por lo que comenzaron a asociarse con empresas privadas que pudieran afrontar los ensayos (Pellegrini, 2014). Mientras los institutos públicos perdían capacidad de acción, las empresas privadas comenzaron a aparecer como actores relevantes. Consultado sobre los actores que presentaron productos OGM para su evaluación, un evaluador de inocuidad de OGM del SENASA nos confirmaba en 2019 que «hasta ahora el sector público nada. El INTA está trabajando, pero hasta ahora no presentó nada, siempre es más difícil para ellos justamente desarrollar estudios y financiarlos porque pueden ser costosos» ² .

La normativa sobre OGM fomentó la concentración de la innovación fundamental de los paquetes tecnológicos en pocos actores con muchos recursos, que pueden hacer experimentos a escalas y costos inalcanzables para la periferia. Actualmente «sólo tres empresas en el mundo concentran el 60% de las ventas de semillas y el 70% de los agroquímicos» ³ . Para dimensionar, los valores absolutos de inversión en I+D que realizan empresas como Monsanto, son similares al gasto total en I+D que hace un país como Argentina (Bisang, Campi y Cesa, 2009). Con sede en los países donde «se dieron las condiciones de estructura para el impulso de la innovación fundamental» (Sztulwark y Girard, 2020, p. 20), las grandes empresas multinacionales (obtentoras) tienen la licencia del OGM y se dedican a producir eventos ⁴ , mientras las nacionales, que no pudieron afrontar los costos de los procedimientos evaluatorios, se dedicaron a adaptar aquellos a las condiciones locales (adaptadoras), pagando la licencia del OGM. Casi la totalidad de los eventos transgénicos aprobados en Argentina fueron solicitados por grandes multinacionales; y de los 493 aprobados en el mundo durante 2017, solo 29 se realizaron en países en desarrollo, mientras el restante 94% provenía de países desarrollados, pertenecientes al oligopolio de empresas transnacionales (Sztulwark y Girard, 2020).

De este modo, la incorporación del paquete tecnológico, que permitió una expansión sin precedentes del sector agrícola, significó también un cambio cualitativo y cuantitativo en el uso de insumos y servicios externos (Perelmuter, 2017), que se volvieron clave para el sustento de la competitividad. En consecuencia, el incremento de la productividad agrícola estuvo acompañado por «una pérdida de autonomía de los productores (…) y la expansión de relaciones asimétricas y de subordinación de productores hacia proveedores, a causa de la concentración de la oferta en un número acotado de empresas» (Freytes y O’Farrell, 2017, p. 183).

En síntesis, el marco legal en torno a los OGM permitió a Argentina exportar sus cultivos transgénicos y generar divisas para salir de la crisis económica, pero obstaculizó su participación en la innovación fundamental. Se consolidó así una doble dependencia, de los proveedores de paquetes transgénicos y de los importadores de los cultivos resultantes, que condicionó el destino de los transgénicos en Argentina, tanto en los laboratorios como en los campos.

Al ser más baratas y simples, las nuevas técnicas como CRISPR son accesibles para más países, especialmente los del sur (Martin et al., 2020), por su potencial para desarrollarse con presupuestos reducidos. En Argentina, por la centralidad del sector agropecuario en la canasta exportadora, representó una ventana de oportunidad para mejorar la participación en el intercambio global de productos biotecnológicos. Como sostiene el coordinador del Programa Nacional de Biotecnología del INTA, «la edición génica es una herramienta que no podemos dejar pasar por ciertas particularidades que tiene, sobre todo porque es una tecnología en la que podemos jugar todos. Con la biotecnología basada en transgénicos había ciertas limitaciones para jugar» ⁷ . Funcionarios de la Dirección de Biotecnología sostenían que la edición genética daría lugar a un proceso de democratización, que permitirá a variados actores participar de la elaboración de productos destinados al sector agroindustrial, a diferencia de la concentración en pocas multinacionales de los transgénicos ⁸ .

Para aprovechar esta ventana de oportunidad, Argentina plasmó su decisión de distinguir a los GE de los OGM (Whelan, Gutti y Lema, 2020), mediante la Resolución N° 173 de 2015 de la SAGyP. Esta estableció el proceso necesario para definir si un producto se encontraba alcanzado por la normativa vigente para los OGM o no, y estipuló que corresponde a la CONABIA decidirlo caso por caso (Whelan y Lema, 2019). El procedimiento no distingue según la técnica usada, sino que observa el tipo de transformación realizada en el organismo. Entonces, si la evaluación concluye que el organismo no tiene ningún gen distinto al que tendría en su versión convencional, será tratado como cualquier otra nueva variedad convencional y no como un OGM.

También se incorporó la Instancia de Consulta Previa (ICP), que permite realizar la evaluación cuando el producto está aún en fase de diseño. Esto brinda a los desarrolladores la oportunidad de recibir en una etapa temprana una clasificación reglamentaria de los productos de sus esfuerzos de I+D. En consecuencia, pueden estimar mejor los tiempos y costos que demandará el desarrollo, información clave para su continuidad. Si los estudios presentados sobre el producto final coinciden con los presentados en la ICP, esta mantiene su validez, acelerando los procesos de evaluación (Dederer y Hamburger, 2019).

Así, la desregulación de los GE facilita a los desarrolladores locales comercializar los resultados de sus investigaciones. Los eventos basados en NBT que ya recurrieron a la ICP respaldan la tendencia: el 59% fueron presentados por instituciones públicas nacionales (como INTA y CONICET), que representan solo el 8% del total de las solicitudes para OGM aprobadas en el país (Whelan, Gutti y Lema, 2020), confirmando que la desregulación estimula que los laboratorios públicos accedan al mercado comercial con ingeniería genética.

Según Marchant y Allenby (2017), todos los países tienen interés en armonizar la regulación sobre edición genética y se esfuerzan por ello, para minimizar el riesgo de las nuevas tecnologías sin dejar de explotar sus potenciales beneficios. Identifican nueve razones para esto: la seguridad mutua; compartir la carga que requiere alcanzar una meta; las acciones de un Estado tienen impacto global; minimizar las disputas de intercambio internacional; garantizar la seguridad en los intercambios; garantizar iguales derechos y protección ciudadana; protegerse de los impactos transfronterizos y promover la eficiencia. Los autores analizan diversos tipos de ley blanda, entendida como instrumentos o arreglos que crean expectativas sustantivas pero que no pueden imponerse directamente, a diferencia de la ley dura como los tratados y estatutos.

La noción de regulación que utilizamos aquí se alinea con esta idea de ley blanda, pero la hace extensiva a los arreglos y acciones de actores distintos de los organismos designados como competentes para ordenar las prácticas biotecnológicas. Mientras Marchant y Allenby (2017) recomiendan armonizar los principios de gestión y evaluación de riesgos mediante códigos establecidos por una organización internacional, no resulta posible identificar ninguna con poder para tomar esta decisión que, lejos de ser neutral (o de afectar solo aspectos presumiblemente globales como la salud y el medioambiente), tiene el potencial de barajar y dar de nuevo las cartas ganadoras y perdedoras del agronegocio global. En este sentido, nuestro trabajo no persigue un objetivo normativo sino analítico: comprender las instancias intermedias entre la regulación explícita, esto es, la legislación elaborada por el Estado central y otras instituciones competentes desde arriba, y otras formas de regulación.

Al comparar la normativa sobre algodón OGM en Argentina y China, Van Zwanenberg et al. (2011) identificaron una serie de procesos políticos y económicos que la socavan, como la estructura del mercado de semillas, el control de la propiedad intelectual y el riesgo de bioseguridad. Sostienen así que, «en la práctica, en ambos entornos han surgido iniciativas reguladoras descentradas, diseñadas principalmente por el sector privado» (Van Zwanenberg et al., 2011, p. 183). Con ello, muestran que los factores que ordenan las prácticas de los actores exceden y eluden las legislaciones establecidas. En el mismo sentido, Martin et al. (2020) encuentran que el cambio tecnológico se produce en un régimen socio-técnico específico, conformado por un conjunto de creencias compartidas, valores, expectativas, rutinas, regulaciones, prácticas institucionalizadas y capacidades que orientan y coordinan las acciones de los grupos sociales. En coincidencia, entendemos que la regulación se conforma de mecanismos informales, civiles, o híbridos estatales-civiles de control de la tecnología, plausibles de ser introducidos por actores locales, empresas que operan en diversas jurisdicciones, o redes internacionales de actores públicos y privados (Van Zwanenberg et al., 2011). Así, constituyen el marco de incentivos y sanciones en el que se desarrollan las prácticas, y que resulta justamente de las acciones y omisiones de los distintos grupos sociales interesados. Por ejemplo, cuando una innovación intenta generar prácticas o productos radicalmente alternativos en contexto de informalidad debe «hacer frente a varios tipos de presiones de selección institucionales, de mercado y de infraestructura que tienden a favorecer las formas establecidas de proporcionar bienes y servicios» (Arza y Van Zwanenberg, 2014, p. 69). De este modo, según estos autores, lo que ordena las prácticas es el resultado de una relación social entre múltiples actores, con diferentes intereses y recursos.

Este trabajo identificó diferentes dispositivos que regulan las prácticas con ingeniería genética, y orientan la I+D+i y la comercialización de sus resultados. Más allá de los mecanismos formales, existen otros que responden a dinámicas más difusas, y que surgen de la interacción entre actores con intenciones antagónicas. Estas explican, por ejemplo, la coexistencia de estímulos contrapuestos entre los discursos y las acciones de las agencias estatales argentinas, que realizan esfuerzos en innovación científico-tecnológica, mientras frenan la comercialización de sus productos. Así, científicos y tecnólogos desarrollan sus prácticas en ámbitos donde las leyes juegan muy poco e importan más condicionantes como las restricciones presupuestarias, la aceptación pública de sus propuestas, o la disponibilidad de equipamientos e insumos. En línea con estudios recientes realizados en países centrales (Martin et al., 2020; Lemarié y Marette, 2022), el análisis de las prácticas con GE en la periferia sur (Bilañski, 2022) también revela que, aunque las decisiones legales fomentan los desarrollos locales, la posibilidad de aprovechar la ventana de oportunidad que ofrecen las nuevas técnicas depende de acciones y estrategias geopolíticas. Estas configuran nuevas relaciones de interdependencia internacional pero, lejos de implicar un fatalismo estructuralista para el destino de los países periféricos (y su producción), revela que la dependencia de los centros es siempre relativa y abre márgenes para su transformación.